Γνωμοδότηση της Νομικού Συμβούλου της ΠΟΕΔΗΝ για την κήρυξη Απεργίας- Αποχής από την αξιολόγηση-στοχοθεσία μετά την εφαρμογή του νέου Πειθαρχικού Κώδικα.

 

ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ

Ι. Επί του ερωτήματος.

Μου ζητήθηκε να γνωμοδοτήσω, ποιοι είναι οι ενδεχόμενοι κίνδυνοι για τους υπαλλήλους από την συμμετοχή τους σε μία απεργιακή κινητοποίηση, υπό την μορφή της αποχής από την αξιολόγηση μετά την θέσπιση των διατάξεων του ν. 5225/2025;

ΙΙ. Το νομικό πλαίσιο.

(α) Η νομική θεμελίωση της απεργίας αποχή και η προστασία των εργαζομένων.

Σύμφωνα με το άρθρο 23 του Συντάγματος «1. Το Κράτος λαμβάνει τα προσήκοντα μέτρα για την διασφάλιση της συνδικαλιστικής ελευθερίας και την ανεμπόδιστη άσκηση των συναφών με αυτήν δικαιωμάτων, εναντίον κάθε προσβολής του, μέσα στα όρια του νόμου. 2. Η απεργία αποτελεί δικαίωμα και ασκείται από τις νόμιμα συστημένες συνδικαλιστικές οργανώσεις για την διαφύλαξη και προαγωγή των οικονομικών και εργασιακών γενικά συμφερόντων των εργαζομένων. [..]». Σε πλήρη σύμπνοια προς το Σύνταγμα, το άρθρο 19 του ν. 1264/1982 προβλέπει «1. Η απεργία αποτελεί δικαίωμα των εργαζομένων που ασκείται από τις συνδικαλιστικές οργανώσεις α) ως μέσο για τη διαφύλαξη και προαγωγή των οικονομικών εργασιακών συνδικαλιστικών και ασφαλιστικών συμφερόντων των εργαζομένων και ως εκδήλωση αλληλεγγύης για τους αυτούς σκοπούς [..]».

Μεταξύ των μορφών απεργίας, που αναγνωρίζονται και προστατεύονται από το Σύνταγμα και τον νόμο είναι και η μορφή της λευκής ή αφανούς απεργίας. Η λευκή ή αφανής απεργία δεν συνίσταται κατ’ αρχήν στην πλήρη αποχή από την εργασία, αλλά στη μετάβαση και παραμονή στον τόπο αυτής, καθ’ όλο τον κανονικό χρόνο και στην παροχή της εργασίας, με μείωση όμως του ρυθμού και της ποσότητας απόδοσης αυτής. Η λευκή ή αφανής απεργία στην κλασική της μορφή μπορεί να εκδηλωθεί με διάφορες μορφές, όπως η επιβράδυνση του ρυθμού εργασίας και η συνεπεία αυτού μείωση της αποδοτικότητάς της, η επίδειξη υπερβολικού πλην όμως φαινομενικού ζήλου, η σχολαστική τήρηση των διάφορων κανονισμών και τυπικών διατυπώσεων της εργασίας, ώστε να δημιουργούνται δυσχέρειες και μείωση της αποδοτικότητας καθώς και η σύντομη διακοπή της εργασίας, χωρίς εγκατάλειψη του χώρου εργασίας. Μορφή απεργίας αποτελεί και η αποχή των εργαζομένων από συγκεκριμένες δραστηριότητες, όπως εν προκειμένω η αποχή από κάθε διαδικασία αξιολόγησης, όπως έχει προκηρυχθεί (ad hoc Εφ. Αθηνών 4843/2014, Μ.Π. Αθηνών 2395/2014). Το δικαίωμα της λευκής απεργίας νομίμως μπορεί να ασκηθεί και στο Δημόσιο, αφού κάτι τέτοιο έχει επισήμως αναγνωριστεί τόσο από την νομολογία όσο και από σειρά εγγράφων των αρμοδίων Υπουργείων. (Εφ. Αθηνών 8384/79 και 8272/89, Μ.Π.Αθηνών 920/1983, Μ.Π. Θεσ/νίκης 344Ν/1989, Δ. Εφ. Πειραιώς 486/1995, Δ. Πρ. Θεσ/νίκης 1238/1995,Δ. Πρ. Σύρου 2/1992, ΓΛΚ 2038978/4420/0022/14-06-1990 εγκύκλιός, ΔΙΚΠΡ/Φ9/2741/7072/3.9.86 και ΔΙΚΠΡ/Φ9/241/11026/23.10.85 εγκύκλιοι του Υπουργείου Προεδρίας Κυβερνήσεως).

(β) Η συμμετοχή στην ως άνω απεργιακή κινητοποίηση- Συνέπειες για τους υπαλλήλους.

Όπως και ανωτέρω εκτέθηκε, η απεργία αποτελεί δικαίωμα των

εργαζομένων, που ασκείται από τα συλλογικά όργανα αυτών, ήτοι από τις νομίμως συστημένες συνδικαλιστικές οργανώσεις. Το δικαίωμα αυτό αναγνωρίζεται και προστατεύεται πλήρως τόσο από το Σύνταγμα όσο και από υπερεθνικά-κοινοτικά νομοθετήματα. Έτσι, το δικαίωμα της απεργίας κατοχυρώνεται, στα πλαίσια της κοινής αγοράς, στο άρθρο 131 του Κοινοτικού Χάρτη των Θεμελιωδών Κοινωνικών Δικαιωμάτων των Εργαζομένων του 1989 ενώ σε διεθνές επίπεδο διασφαλίζεται μέσω της υπ’ αριθμόν 87/1948 Διεθνούς Συμβάσεως Εργασίας (για τη συνδικαλιστική ελευθερία και την προστασία του δικαιώματος οργάνωσης, κυρωθείσα στην Ελλάδα με το ν.δ. 4204/1961).

Σύμφωνα δε με το άρθρο 46 του Κώδικα Κατάστασης Δημόσιων Πολιτικών Διοικητικών και Υπαλλήλων και Υπαλλήλων ΝΠΔΔ (ν.3528/2007) αναγνωρίζεται και προστατεύεται αφενός η συνδικαλιστική ελευθερία των Δημοσίων Υπαλλήλων και αφετέρου το δικαίωμα απεργίας αυτών. Συγκεκριμένα, το ως άνω άρθρο προβλέπει: «Συνδικαλιστική ελευθερία και δικαίωμα απεργίας 1. Η συνδικαλιστική ελευθερία και η ανεμπόδιστη άσκηση των συναφών με αυτήν δικαιωμάτων διασφαλίζονται στους υπαλλήλους. 2. Οι υπάλληλοι μπορούν ελεύθερα να ιδρύουν συνδικαλιστικές οργανώσεις, να γίνονται μέλη τους και να ασκούν τα συνδικαλιστικά τους δικαιώματα. 3. Η απεργία αποτελεί δικαίωμα των υπαλλήλων και ασκείται από τις συνδικαλιστικές τους οργανώσεις ως μέσο για τη διασφάλιση και προαγωγή των οικονομικών, εργασιακών, συνδικαλιστικών, κοινωνικών και ασφαλιστικών συμφερόντων τους και ως εκδήλωση αλληλεγγύης προς άλλους εργαζόμενους για τους αυτούς σκοπούς. Το δικαίωμα της απεργίας ασκείται σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου που το ρυθμίζει. 4. Οι συνδικαλιστικές οργανώσεις έχουν δικαίωμα να διαπραγματεύονται με τις αρμόδιες αρχές για τους όρους, την αμοιβή και τις συνθήκες εργασίας των μελών τους».

Τόσο από την ίδια τη συνταγματική αλλά και υπερνομοθετική αναγνώριση του δικαιώματος της απεργίας όσο και από την ρητή διατύπωση του άρθρου 46 του ν.3528/2007 προκύπτει με σαφήνεια, ότι η συμμετοχή σε απεργία, οποιασδήποτε μορφής, συνιστά δικαίωμα του εργαζομένου και προστατεύεται από την έννομη τάξη. Έτσι, έχει κριθεί, ότι η συνδικαλιστική δραστηριότητα δεν μπορεί να αξιολογηθεί καθαυτή αρνητικά για την εξέλιξη του υπαλλήλου, διότι συνιστά νόμιμη άσκηση του δικαιώματος της συνδικαλιστικής ελευθερίας, κατά το άρθρο 23 παρ. 1 του Συντάγματος και το άρθρο 30 του ν.1264/1982 (ΣτΕ 444/1996, 1907/2002). Ομοίως, έχε κριθεί ότι δεν μπορεί να επέρχεται οποιαδήποτε δυσμενής υπηρεσιακή συνέπεια εις βάρος υπαλλήλου, λόγω της συμμετοχής αυτού σε νομίμως προκηρυχθείσα απεργιακή κινητοποίηση (ΔΕΑ 559/2020).

 Σημειώνεται, ότι, σύμφωνα με τη νομολογία μέχρι την αμετάκλητη δικαστική κρίση μιας απεργιακής κινητοποιήσεως από το αρμόδιο Δικαστήριο, αυτή διατηρεί το τεκμήριο της νομιμότητας, το οποίο καλύπτει τους απεργούς υπαλλήλους και συνεπεία αυτού καμία δυσμενής έννομη συνέπεια δεν μπορεί να απειληθεί ή να επιβληθεί εις βάρος τους εξαιτίας της συμμετοχής τους στην φέρουσα το τεκμήριο νομιμότητας απεργιακή κινητοποίηση (βλ. Ολ. Α.Π. 27/2004, στην οποία γίνεται αναφορά στο τεκμήριο της νομιμότητας, καθώς και 45/2012 Μ.Π. Ρόδου, 1124/2011 Μ.Π.Α., 3470/2012 Μ.Π. Θεσ/νίκης, 8492/2013 Μ.Π. Θεσ/νίκης, 1706/2012 Εφ. Αθηνών). 

Η εφαρμογή του τεκμηρίου της νομιμότητας της απεργίας, περαιτέρω, συνεπάγεται, ότι για όσο διάστημα, η προκηρυχθείσα απεργιακή κινητοποίηση δεν έχει κριθεί δικαστικά ως παράνομη ή καταχρηστική, οι συμμετέχοντες σε αυτήν υπάλληλοι δεν υφίστανται οποιαδήποτε υπηρεσιακή συνέπεια, εκ της συμμετοχής τους. Αντιθέτως, σε περίπτωση εκδόσεως δικαστικής απόφασης, με την οποία τυχόν ήθελε χαρακτηριστεί παράνομη η απεργία – αποχή, που έχει προκηρυχθεί, η συνέχιση της αποχής από την εκτέλεση συγκεκριμένων καθηκόντων, σημαίνει, ότι το δικαίωμα της απεργίας δεν ασκείται, όπως προβλέπεται από τον νόμο και το Σύνταγμα, με αποτέλεσμα στην περίπτωση αυτή, να αίρεται η συνταγματική προστασία (Α.Ι. Τάχος  – Ι.Λ. Συμεωνίδη, Ερμηνεία Υπαλληλικού Κώδικα, σελ. 746).

 (γ) Οι διατάξεις του ν. 5225/2025.

Το άρθρο 107 του ν. 3528/2007, όπως τροποποιήθηκε με την διάταξη του άρθρου 10 του ν. 5225/2025 προβλέπει μεταξύ άλλων πειθαρχικών παραπτωμάτων το πειθαρχικό παράπτωμα της άρνησης συμμετοχής σε διαδικασίες αξιολόγησης. Συγκεκριμένα, το ως άνω άρθρο προβλέπει: «(..) 1. ιθα) Η άρνηση υπαλλήλου να λάβει μέρος, να διευκολύνει ή να προβεί στη διαδικασία αξιολόγησης είτε ως αξιολογητής είτε ως αξιολογούμενος».

Περαιτέρω, το άρθρο 109 του ν. 3528/2007, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 12 του ν. 5225/2025 προβλέπει «1Α. Η ποινή της οριστικής παύσης της περ. ι) της παρ. 1 μπορεί να επιβληθεί μόνο για τα ακόλουθα παραπτώματα: (..) ιγ) της για δύο (2) συνεχόμενες αξιολογικές περιόδους άρνησης υπαλλήλου να λάβει μέρος, να διευκολύνει ή να προβεί στη διαδικασία αξιολόγησης είτε ως αξιολογητής είτε ως αξιολογούμενος (..) β. (…) Για το παράπτωμα της περ. ιθα) της παρ. 1 του άρθρου 107, περί άρνησης υπαλλήλου να λάβει μέρος, να διευκολύνει ή να προβεί στη διαδικασία αξιολόγησης είτε ως αξιολογητής είτε ως αξιολογούμενος, δεν μπορεί να επιβληθεί ποινή κατώτερη του προστίμου, ίσου με τις αποδοχές δύο (2) μηνών».

Με το άρθρο 66 του ν. 5225/2025 προβλέφθηκε «2. Για τα πειθαρχικά παραπτώματα που τελούνται μετά την 1η.1.2026 εφαρμόζονται οι διατάξεις διαδικαστικού χαρακτήρα και οι διατάξεις ουσιαστικού πειθαρχικού δικαίου των άρθρων 10 έως 45, 56 έως 58 και 62. Για τα πειθαρχικά παραπτώματα εξακολουθητικού χαρακτήρα κρίσιμος είναι ο χρόνος κατά τον οποίο παύουν να τελούνται. 3. Στις πειθαρχικές υποθέσεις που αφορούν σε παραπτώματα που τελέστηκαν έως την 31η.12.2025 και η πειθαρχική δίωξη ασκείται μετά την 1η.1.2026 εφαρμόζονται οι διατάξεις διαδικαστικού χαρακτήρα του πειθαρχικού δικαίου, όπως ισχύουν από την 1η.1.2026. 4. Εκκρεμείς πειθαρχικές υποθέσεις κατά τη δημοσίευση του παρόντος, καθώς και πειθαρχικές διώξεις που ασκούνται έως την 31η.12.2025 εξετάζονται σύμφωνα με τις ουσιαστικές και διαδικαστικές διατάξεις πειθαρχικού δικαίου, όπως ισχύουν έως την 31η.12.2025. Τα συλλογικά πειθαρχικά όργανα που καταργούνται από την 1η.1.2027 σύμφωνα με το άρθρο 67 υποχρεούνται να ολοκληρώσουν το αργότερο έως την 31η.12.2026 την εξέταση των υποθέσεων που εκκρεμούν σε αυτά μέχρι την 31η.12.2025. Ενστάσεις κατά των αποφάσεων των οργάνων αυτών εξετάζονται από το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο, εφόσον ασκηθούν το αργότερο έως την 31η.12.2025 (…)».

Σύμφωνα με τα ανωτέρω, για πειθαρχικά παραπτώματα, που τελούνται από 1-1-2026 και εφεξής εφαρμόζονται οι διαδικαστικές και ουσιαστικές διατάξεις του ν. 5225/2025 ενώ για παραπτώματα, που έχουν τελεστεί μέχρι 31-12-2025 εφαρμόζονται οι διαδικαστικές διατάξεις του ν. 5225/2025 και οι ουσιαστικές διατάξεις του προγενέστερου πειθαρχικού δικαίου, πράγμα αυτονόητο, δεδομένου, ότι σύμφωνα με την βασική αρχή του ποινικού δικαίου, που τυγχάνει εφαρμογής και στο πειθαρχικό δίκαιο, ουδείς δύναται να διωχθεί πειθαρχικά, χωρίς να υπάρχει νόμος, που να προβλέπει το αδίκημα για το οποίο διώκεται (nullum crimen, nulla poena sine legem).

To πειθαρχικό παράπτωμα της «άρνησης υπαλλήλου να λάβει μέρος, να διευκολύνει ή να προβεί στη διαδικασία αξιολόγησης είτε ως αξιολογητής είτε ως αξιολογούμενος» προβλέφθηκε για πρώτη φορά με τις διατάξεις του ν.5225/2025 καθώς δεν υφίστατο ως αυτοτελές πειθαρχικό αδίκημα μέχρι την έκδοση του ως άνω νόμου. Με δεδομένο δε, ότι ρητώς πλέον προβλέπεται, ότι οι ουσιαστικές διατάξεις του ν. 5225/2025 εφαρμόζονται για πειθαρχικά αδικήματα, που τελούνται από την 1-1-2026, προκύπτει, ότι από τον χρόνο αυτό και εφεξής, οποιαδήποτε «άρνηση υπαλλήλου να λάβει μέρος, να διευκολύνει ή να προβεί στην διαδικασία αξιολόγησης είτε ως αξιολογητής είτε ως αξιολογούμενος» συνιστά πειθαρχικό παράπτωμα.

Σύμφωνα δε με τα οριζόμενα στο άρθρο 109 του ν. 3528/2007 (όπως ισχύει), το εν λόγω πειθαρχικό αδίκημα μπορεί να οδηγήσει υπό προϋποθέσεις στην επιβολή της ποινής της οριστικής παύσης και συγκεκριμένα, όταν ο υπάλληλος αρνηθεί να λάβει μέρος, να διευκολύνει ή να προβεί στην διαδικασία αξιολόγησης είτε ως αξιολογητής είτε ως αξιολογούμενος σε δύο συνεχόμενες αξιολογικές περιόδους. Σε κάθε περίπτωση, βεβαίως, η άρνηση για συμμετοχή στην αξιολόγηση (ακόμα και σε μία αξιολογική περίοδο) συνιστά πειθαρχικό παράπτωμα, το οποίο μπορεί να επισύρει ποινή, που δεν μπορεί να είναι κατώτερη του προστίμου, ίσου με τις αποδοχές δύο (2) μηνών.

(δ) Το ζήτημα, που ανακύπτει, μετά την θέσπιση του ν. 5225/2025 είναι εάν η μη συμμετοχή σε αξιολόγηση μπορεί να θεωρηθεί «άρνηση» κατά την έννοια της ως άνω διατάξεως, σε περίπτωση, που αυτή οφείλεται σε συμμετοχή σε απεργία αποχή, που έχει προκηρυχθεί από τις συνδικαλιστικές οργανώσεις, που εκπροσωπούν τους εργαζόμενους, που απεργούν. Κατ’ αρχήν, όπως και ανωτέρω εκτέθηκε, η άσκηση ενός νομίμου δικαιώματος δεν μπορεί να συνιστά πειθαρχικό παράπτωμα ούτε να επιφέρει συνέπειες εις βάρος των εργαζομένων, που απεργούν, μέχρι την αμετάκλητη κρίση του τυχόν παράνομου χαρακτήρα της απεργίας αποχής από το αρμόδιο Δικαστήριο.

Μολαταύτα, η άσκηση πειθαρχικής δίωξης, ακόμα και όταν στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία διατάξεων, δεν μπορεί εκ των προτέρων να αποκλειστεί. Έτσι, οι πειθαρχικώς προϊστάμενοι των υπαλλήλων δύνανται να ασκήσουν πειθαρχική δίωξη, είτε καλώντας τον υπάλληλο σε απολογία και επιβάλλοντας πειθαρχική ποινή, είτε παραπέμποντας την υπόθεση προς κρίση στο αρμόδιο Πειθαρχικό Συμβούλιο. Ειδικά, δε στην περίπτωση, που ο υπάλληλος δεν αξιολογείται σε δύο συνεχόμενες αξιολογικές περιόδους, η παραπομπή στο Πειθαρχικό Συμβούλιο είναι υποχρεωτική, αφού το εν λόγω αδίκημα επισύρει την ποινή της οριστικής παύσης, η οποία μπορεί να επιβληθεί μόνο από το Πειθαρχικό Συμβούλιο. Επισημαίνεται δε, ότι σύμφωνα με την παράγραφο 4 του άρθρου 124 του ν. 3528/2007 «4. Το παραπεμπτήριο έγγραφο δεν ανακαλείται» ενώ σύμφωνα με το άρθρο 134 παρ. 4 του ιδίου νόμου «4. Μετά την κλήση σε απολογία η υπόθεση περατώνεται με την έκδοση απόφασης».

Με τα δεδομένα αυτά, ουδόλως μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο, ασκήσεως πειθαρχικής διώξεως εις βάρος των απεργών υπαλλήλων εκ μέρους των πειθαρχικώς προϊσταμένων τους, σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 5225/2025. Αντίστοιχες πειθαρχικές διώξεις έλαβαν μαζικά χώρα εις βάρος εκπαιδευτικών πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης, οι οποίοι συμμετείχαν στην προκηρυχθείσα εκ μέρους των οργανώσεων τους απεργία αποχή. Οι σχετικές υποθέσεις εκκρεμούν ενώπιον των Πειθαρχικών Συμβουλίων και σύμφωνα με την οριζόμενη εκ του νόμου διαδικασία ο μοναδικός τρόπος με τον οποίο μπορούν να περατωθούν είναι με την έκδοση πειθαρχικών αποφάσεων, που θα κρίνουν, εάν συντρέχουν οι προϋποθέσεις τέλεσης του αποδιδόμενου πειθαρχικού παραπτώματος.

ΙΙΙ. Επί της απάντησης στο ερώτημα.

Εκ των ανωτέρω είναι σαφές, ότι παρά το γεγονός, ότι η απεργία αποχή αποτελεί νόμιμο δικαίωμα, που ασκείται συλλογικά, μετά την θέσπιση του πειθαρχικού παραπτώματος της «άρνησης υπαλλήλου να λάβει μέρος, να διευκολύνει ή να προβεί στην διαδικασία αξιολόγησης είτε ως αξιολογητής είτε ως αξιολογούμενος», με τις διατάξεις του ν.5225/2025 ουδόλως μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο άσκησης πειθαρχικών διώξεων εις βάρος των απεργών υπαλλήλων και εκκίνησης πειθαρχικών διαδικασιών.

Είναι διάφορο το ζήτημα, εάν τελικώς, οι εν λόγω πειθαρχικές διώξεις θα οδηγήσουν σε επιβολή πειθαρχικών ποινών και μάλιστα στην ποινή της οριστικής παύσης, δεδομένης της τεκμηρίωσης, που προεκτέθηκε.

Παραμένω στην διάθεση σας.

Με εκτίμηση,

Μαρία Μαγδαλινή Τσίπρα